刘俊敏   张福顺

　　随着生育率的下降和寿命的普遍延长，日本人口老龄化、高龄少子化加速演进，面临财政压力加大、照护需求激增、劳动力萎缩等挑战。为此，日本制定和实施一系列相关法律法规和政策规划，改革养老金与退休制度，完善健康与长期护理体系，发展居家和社区照护，推进智慧助老与适老化环境建设，加快构建“不分年龄、共建共治共享”的全龄友好型社会。

人口老龄化与银发经济发展状况

　　日本从1970年进入老龄化社会以来，其老龄化速度远超欧美国家，人口老龄化率（65岁及以上老年人口占总人口的比例）从7%升至14%仅用了24年。据日本内阁府公布的2025年数据，在日本1.238亿人口中，65岁及以上老年人口达3624万人，占总人口的29.3%，预计2035年将达到32.3%。

　　在人口老龄化不断加剧的同时，日本人口结构发生着显著变化。一是总人口持续减少，预计2070年将降至8700万人；二是75岁及以上老年人口快速增长，2023年占比达16.1%，已超过65—74岁人口（13.0%）；三是劳动年龄人口（15—64岁）占比下降，从1992年的69.8%降至2015年的60.8%，预计2060年将进一步降至54%；四是少子化加剧，出生率长期低迷，2023年总和生育率仅1.26，导致年轻人口数量持续萎缩。如何通过大力发展银发经济提振经济社会发展活力，从而实现经济社会可持续发展，已成为日本政府和社会必须面对和解决的重大经济社会问题。

　　日本银发经济的发展可追溯到20世纪70年代，其时主要定义为“为老年人提供商品和服务”，重点聚焦于老年食品、服装、护理用品等基本需求领域。在1980年代末制定的“黄金计划”和1994年制定的“新黄金计划”等政策的支持推动下，日本银发经济得到较快发展，逐渐形成“全生命周期”经济形态，日本也因此跻身银发经济发达国家之列。

立法先行、政策协同，推动银发经济发展

　　日本银发经济的发展始终以立法先行、政策协同为核心路径，通过构建覆盖养老保障、护理服务、就业促进、产业激励的全链条法律法规与政策规划体系，将老龄化压力转化为经济社会发展新动能。

　　首先，顶层立法确定发展方向。日本银发经济的立法实践始于对老龄化本质的深刻认知，即老龄化不仅是社会负担，更是重构经济结构的机遇。1963年，日本颁布作为养老福利体系建设“根本法”的《老年人福利法》，首次以立法形式明确提出“为老年人提供居家护理、设施福利与精神支持”，并规定中央与地方政府协同分配资源，奠定了“政府主导+社会参与”的初始框架。1995年颁布的《高龄社会对策基本法》将应对老龄化提升至国家战略高度，明确了“活用老年人力资源、发展老龄产业”的核心目标。2000年《介护保险法》的出台则是关键转折点，该法强制40岁以上公民参保，以社会保险方式构建长期护理资金池，将护理服务从“政府供给”转为“保险支付+市场供给”，直接撬动了银发产业的快速增长。这种顶层立法的演进，本质上是从“应对型福利”向“发展型经济”的理念跃迁，为加快发展银发经济提供了战略指引与合法性基础。

　　其次，护理与社会保障立法奠定支付基础。日本银发经济的核心动力源于护理保险制度的立法设计。《介护保险法》历经2005年、2011年、2014年、2021年等多次修订，形成了“居家护理+社区日托+机构照护”三级服务体系。年满65岁的老年人被纳入保险体系，个人负担比例根据收入分层设定，既保障了低收入群体的可及性，又通过“保险支付”为市场主体提供了稳定的资金来源。同时，《国民年金法》《厚生年金保险法》构建了“基础年金+厚生年金”的养老保障体系，部分老年人的养老金替代率可达60%，增强了老年人的消费能力与支付信心。这种“护理保险+社会保障”的立法组合，解决了银发经济“支付端”的核心问题，通过强制参保与风险共担，将分散的个人护理需求转化为集中的市场订单，让企业敢于投入研发与服务，形成了“需求牵引供给、供给创造需求”的闭环。

　　再次，就业促进立法激活人力资本。日本银发经济的另一特点是将“老年人力资源”转化为“银发红利”，其立法和制度实践围绕“延迟退休+灵活就业”展开。1986年《长寿社会对策大纲》首次提出“活用老年经验”。2020年修订的《高龄者雇佣安定法》将企业努力雇佣义务年龄从65岁提升至70岁，要求企业为希望工作至70岁的员工提供就业机会，并设立“继续雇佣补贴金”。政府还通过建立“银发人才中心”推广灵活就业模式，部分企业通过“继续雇佣制度”聘用65岁以上员工。2024年，日本65—69岁老年人就业率达53.6%，70—74岁达35.1%，75岁以上仍有12.0%。这种高就业参与率不仅缓解了劳动力短缺问题，更让老年人获得经济收入与社会认同，进一步激活了消费潜力。

　　最后，产业激励与技术立法推动供给升级。为培育银发产业的市场活力，日本通过立法与政策引导企业聚焦细分需求，推动技术与产业深度融合。《机器人新战略》《科学技术基本计划》将护理机器人列为国家重点领域，提出2025年实现80%养老机构应用智能设备的目标。《关于促进福利用具研发及普及的法律》由厚生劳动省与经济产业省共同主导，构建福祉用具研发与普及协同推进机制，推动老年用品种类超4万种，占全球60%以上。在政策工具上，政府对初创企业开发智能家居设备提供研发补助，对智慧养老服务企业实施税收减免。同时建立“银色标志认证制度”，由消费者、生产者与专家共同评审，对符合标准的产品与企业给予官方背书，提升了银发产品的市场信任度。这种“政策引导+技术赋能+标准规范”的组合，让日本形成了“功能食品、智能护理设备、智慧旅游”等细分产业集群，供给体系从“粗放”走向“精准”。

　　日本通过诸多立法实践，推动银发经济发展取得了显著成效，已形成“医疗护理+智能产品+文教旅游+养老金融”的全产业链银发经济体系。统计显示，日本银发经济总体规模在2025年突破100万亿日元（约合5万亿元人民币），成为拉动经济增长的重要引擎。

　　纵观日本发展银发经济的各项法律法规和政策规划实践，可得到以下启示。一是以制度杠杆撬动全要素资源。以介护保险制度创造支付端需求，以税收优惠降低企业成本，以就业立法激活人力资本，从而推动银发经济实现良性发展。二是坚持需求导向，精准匹配供给。从老年食品的精细化分级，到针对不同健康状况、不同生活自理情况老年人的差异化需求，精准开发不同系列的智慧养老产品，都体现出精准回应老年人需求的特点。三是推动社会参与和价值实现相融合。推动老年人从“被照顾者”转为“贡献者”，通过就业、消费、社会参与等多方面立法和制度实践，促进老年人更好融入经济发展的大循环。

　　日本银发经济的立法实践，本质是通过“制度设计”将老龄化挑战转化为“经济机遇”，以法律明确战略方向，以政策激活市场活力，以参与实现价值共赢，最终形成了“保障有力、供给精准、参与积极”的银发经济生态。

　　（作者刘俊敏系民政职业大学副教授，张福顺系中国老龄科学研究中心国际老龄研究所所长、研究员）